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长沙市人民政府办公厅

关于建立政府和社会资本合作(PPP

项目联审机制的通知

(送审稿)

各区县(市)人民政府、市直各相关单位:

    为进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,促进PPP模式健康发展,根据《湖南省发展和改革委员会湖南省财政厅关于建立政府和社会资本合作(PPP)项目联审机制的通知》(湘发改投资〔2017418号)等文件要求,结合我市实际,现就建立健全政府和社会资本合作(PPP)项目联合评审机制的相关事项通知如下:

一、建立联审制度

(一)对PPP项目实施方案进行联合评审。PPP项目涉及到投融资、物价、财政、规划、国土、建设等多个领域,为简化程序提高效率,凝聚部门合力,由发改部门牵头,会同相关部门,按照“多评合一、统一评审”的要求,对PPP项目实施方案进行联合评审。

(二)成立联审工作小组。根据《政府和社会资本合作项目工作导则》明确的责任分工,由市发改委牵头,会同市财政局、市规划局、市国土局、市金融办、市政府法制办、国资委以及相关行业主管部门,成立市级PPP项目联审工作小组,负责对市级PPP项目实施方案进行联合评审,共同推进PPP项目的顺利实施。湘江新区、国家级园区、区县(市)可参照成立本级PPP项目联审工作小组。 

(三)依托PPP智库开展项目联审。由市发改会同财政、法制办等职能部门和各行业主管部门,选择PPP领域具有丰富理论和实践经验的专家和咨询机构,建立全市PPP专家库和咨询机构库,为各部门提供PPP项目策划、法律、财务、投融资、招投标、风险控制、项目运营管理等方面的决策咨询服务。

(四)对PPP项目实行一事一审联审工作小组负责PPP项目实施方案的全面评审,对每个项目PPP模式的必要性、可行性、经济性、合规性、规划衔接性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等进行综合评估,对合作模式、交易结构、投资回报、社会资本选择、资源平衡、信用保障、退出机制等核心内容进行审查,提出评审意见,合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度。

二、明确联审原则

PPP项目联审工作应当遵循以下原则:

(一)坚持依法合规。政府和社会资本合作项目应当符合法律法规,项目建设符合相关规划。合作双方法律地位平等,权利义务对等,牢固树立法律意识和契约理念,坚持平等协商,互惠互利,诚实守信。

(二)坚持科学评估。要采用多种方式,综合分析评估。充分考虑项目的经济价值、商务模式及可融资性,综合分析评估项目采用PPP模式的适用性、财务可负担性及价格和收费的合理性等。

(三)坚持公正透明。项目合作要公正公平,程序规范公开透明。依法充分披露PPP项目重要信息,保障公众知情权和监督权,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

(四)坚持规范推进。树立长期合作理念,动态参考市场利率,建立合理投资回报机制,签订规范有效合作协议。严禁以PPP项目名义举借政府债务,坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

三、突出联审重点

主要对PPP项目实施方案的以下内容进行评审:

(一)项目前期条件:包括项目建设的必要性,与相关规划的衔接性,项目立项情况,项目用地审批、环评等情况,工程技术方案和投资估(概)算的合理性等。是否已纳入PPP储备项目库,是否具有物有所值可行性和财政承受能力等。

(二)PPP模式适用性:包括项目的战略价值、公共服务价值、经济价值、社会效应、商务模式、可融资性,采用PPP模式的必要性和可行性,建立长期合作机制等。

(三)项目运作方式:包括PPP项目的合作边界条件、合作方式、合作期限,收费定价机制,建设运营移交的基本要求,提供公共服务或公共产品的保障措施,项目建设周期和违约责任等。

(四)社会资本遴选方案:包括遴选方式、程序的合法性和竞争性、信息的公开方式和程序、社会资本方的参与条件和要求等。

(五)投融资与财务方案:包括项目投融资结构、主要融资方式、财务方案,建设运营的财务成本等。

(六)投资回报:包括预期投资收益的设定,回报机制的合理性,市场化价格形成机制与资源配置的溢价共享机制,政府补贴与地方政府债务的承受能力等。

(七)风险分担:包括风险的可预见性,风险的范围、分类与控制措施,政策风险、法律风险、不可抗力风险等风险分担的合理性等。

(八)建设运营与项目移交:包括项目运营管理的创新性,公共产品或公共服务提供的保障和监管措施,运营养护经费的保障和监管措施,项目运营情况的信息披露,项目移交的标准和方式,临时接管和提前终止的条件、项目退出机制等。

(九)保障与监管措施:包括公共利益的保障,公共产品或公共服务提供的质量和效率,项目出现暴利或亏损的应对和监管措施等。

(十)项目合作协议和股东协议:包括PPP合作双方主体地位,内容的完整性,权利义务的对等性,履约监管机制,纠纷解决方式等。PPP项目实施过程中,发生重大变更如合作协议修改、社会资本变更或退出、协议中止等情况处理约定,项目公司各股东持股比例、股东会、董事会、决议方式,一票否决权的行使等。

四、规范联审程序

推进和实施PPP项目应当遵循以下程序:

(一)各级发改、财政部门要会同相关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)的基础上,建立市级PPP项目库,做好PPP储备项目库和PPP综合信息平台的衔接。对列入PPP项目库的项目,实行动态管理、滚动实施。

(二)对报经政府同意实施的PPP项目,由政府授权或指定的行业主管部门和相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目准备及实施工作。

(三)对拟采用PPP模式的项目,应当履行基建投资项目的审批、核准或备案手续。项目实施机构根据审批、核准或备案批复文件,自行组织或委托专业机构编制PPP项目实施方案。实施方案编制应符合相关法律法规、技术标准和政策文件要求,与项目可行性研究报告、项目申请报告相衔接。实施方案编制过程中,可征询潜在社会资本方的意见和建议。

实施方案的内容包括项目概况、运作方式、社会资本遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同格式与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。

(四)建设内容单一、操作模式比较成熟的一般性项目,可在可行性研究报告或项目申请报告中包括PPP项目实施方案专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案,由同级发改部门结合可行性研究报告或项目申请报告的审查合并进行。

下列情形之一的须单独编写PPP项目实施方案:需要上报上级发改部门审批或核准的项目;建设内容复杂、投资规模较大的重大项目;采用备案方式的项目;存量资产或经营权转让的存量项目。

(五)PPP项目实施方案由联审工作小组进行评审。联审工作小组可先组织相关专家进行评议或委托第三方咨询机构出具评估意见,然后再进行联合评审。

(六)项目实施机构根据联审意见,调整完善实施方案。实施方案通过审查的PPP项目,由实施机构报同级人民政府批准同意后开展下一步工作。未通过联审的,可在调整实施方案后重新审查;经重新审查仍不能通过的,不再采用PPP模式。

五、工作要求

各单位要加强对PPP项目联审工作的组织领导,按照统一管理、分工协作、齐抓共管的原则,建立健全PPP项目联审工作机制,相关行业主管部门要突出明确行业技术标准、技术规范、目标任务和支持政策,切实推进基础设施和公共服务领域PPP模式运用。要加强宣传引导,营造推广PPP模式良好舆论环境。

   国办发〔2015〕42号 
   各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
   财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
   在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式,对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
   各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,简化行政审批程序,推进立法工作,进一步完善制度,规范流程,加强监管,多措并举,在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度,保证社会资本和公众共同受益,通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道,吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。
   各地区、各部门要高度重视,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。
   国务院办公厅
    2015年5月19日
   (此件公开发布) 
   关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见
   财政部  发展改革委  人民银行
   为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,现就改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(public-private partnership, ppp)模式,提出以下意见:
   一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义
   政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。
   (一)有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责,有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题,深化投融资体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。
   (二)有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。
   (三)有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告,能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入,符合代际公平原则,有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。
   二、总体要求
   (四)指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,借鉴国际成熟经验,立足国内实际情况,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
   (五)基本原则。
   依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。
   重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
   公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。
   公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。
   积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜,探索符合当地实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。
   (六)发展目标。立足于加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中,逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。
   三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系
   (七)明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。进一步完善操作指南,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,明确操作要求,指导社会资本参与实施。制定合同指南,推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本,提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)等要求,建立完善管理细则,规范选择合作伙伴的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
   (八)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
   (九)建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。
   (十)完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果,健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。
   (十一)完善法律法规体系。推进相关立法,填补政府和社会资本合作领域立法空白,着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,明确政府出资的法律依据和出资性质,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府相关部门的监督管理责任,为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地实际,依据立法法相关规定,出台地方性法规或规章,进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。
   四、规范推进政府和社会资本合作项目实施
   (十二)广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
   (十三)化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交(tot)、改建—运营—移交(rot)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。
   (十四)提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,并进行财政承受能力论证,保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营(boo)等运作方式。
   (十五)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。
   (十六)合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。
   (十七)增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益;要积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨不同领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。
   (十八)保障公共服务持续有效。按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。
   五、政策保障
   (十九)简化项目审核流程。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
   (二十)多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。
   (二十一)完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。
   (二十二)做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造政府和社会资本合作项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。
   六、组织实施
   (二十三)加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工,负责相关领域具体工作,加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门,要结合本行业特点,积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实;可根据本地区实际情况,建立工作协调机制,推动政府和社会资本合作项目落地实施。
   (二十四)加强人才培养。大力培养专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要,进一步整合专门力量,承担政府和社会资本合作模式推广职责,提高专业水平和能力。
   (二十五)搭建信息平台。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责,建立统一信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。
   在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义,把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。财政部要强化统筹协调,会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向国务院报告。